切勿奢望中央的代理人对本地政治负责

明日将参加一个于建嵘召集的县政改革内部研讨会。在此贴出上月接收《小康》杂志关于县政危局的访谈。

小康杂志关于县政危局的专题链接如下：http://news.sina.com.cn/c/sd/2009-07-03/151718148897.shtml

《小康》杂志记者李秀江

李秀江：您认为中央前所未有的对县级主要领导进行大规模培训的背景和目的是什么？

棹元：对县政的空前重视与近年来中国社会结构的急剧变化是密不可分的。通过2008年的多起群体性事件，我们可以观察到，社会底层特别缺乏有效的利益表达渠道和公正的博弈机会。而在金融危机和信息技术进步的双重背景之下，随着社会底层对于利益分配公正性的要求日益高涨，可以说社会危机是一触即发。而在中国的五级行政体制中，县域属末梢，事权最重而财权有限，面对的压力可想而知，这是中国政治最具有不确定性的政治断面。而这个断面背后涉及到是，中国的纵向权力合理分配的问题。这是毛泽东当年十大关系里面都论述的重大问题，迄今仍然是一个大问题。在危机催生之下，一个起码的要求是要保证政令畅通。历来有深刻忧患意识的中国共产党人，自然会加强对这个断面的控制力。短期的目的在于维持一个更稳定的政治结构，和更有效的行政集团。而放眼来看，县域政治也是中国政治体制改革的有效突破点。

李秀江：您认为“县政”在中国的行政架构中，存在哪些急需改进的地方，比如，财税制度、司法制度、人事任用等等？今天的“县政”在整个行政架构中是否被边缘化？

棹元：在目前单一五级行政体制下，尤其是1994年分税制改革后，县政在行政架构中，财权是被长期边缘，但事权却是日益在增加。因为财权和事权的矛盾日益凸显，所以我们才意识到，单一制国家必须要对地方分权做非常深入的制度算计。而县政问题其实就是当前中国地方分权的一个核心问题。由县域所贯穿的财税制度，司法制度和人事制度都存在改革之处。单拿人事制度来说，县域官员本来是应当和当地公民水乳交融的，但从现在的权力来源上看，他是上级任命，属于行政代理，在权力链条上恰恰是距离本地公民最遥远。而我们难以奢望一个遥远中央政府的行政代理人对本地公共政治负责。这种代理人关系背后无法构成对等政治权责关系，所以也很难寄望于官民信任。其实上世纪80年代的权力下放和民族区域自治，都体现了高层对于单一制政体的适当修正。今后的进一步改革，当尽可能的尊重地方主体性，继续沿着这条路子走下去。

李秀江：当前，“县政”与民众发生利益冲突问题最多的是哪方面？您同意“县政”是中国腐败的“重灾区”的说法吗？

棹元：这种冲突问题最多的，还是土地问题。在中国土地国家和集体所有制的原则下，在具体的土地产权问题上，是模糊的。正是这种制度的模糊性，为地方官员的权力寻租留足了空间，但部分的勾销了责任和风险，所以导致县域出现了诸多的腐败事件。腐败问题已经呈现结构化的趋势，所以单纯谈“县政”是中国腐败重灾区，这种观点是对的，既是片面又是避重就轻。

李秀江：中国的经济改革已经进行了30年，那么，您认为，现在中国行政体制改革的时机成熟了吗？“县政”改革是否可以成为中国整体改革的突破口？

棹元：学界对行政体制改革普遍有一个误解，认为这只是一个行政改革的问题，其实不然。从表面上看，行政权是最为巨大的权力体系，但在某种意义上讲，中国的行政权力只是一个影子式的权力。行政权的边际界限不清晰是一个严重的问题，而行政权内部的界限划分同样不明确，因此中国目前的行政权运作大多是依靠政治观念的引导和政党部门的推动。这样来看，就不仅需要我们采用政府治理的观察视角，还需要把政府体制改革问题放在政治要素结构中去考虑。这涉及到的是整个政治结构的改革问题，其实是一个建构国家的行政权合理地划分的政治问题。

对于今天的中国政府体制改革而言，还面临一个严峻的问题，那就是国家利益部门化、部门利益博弈化、利益博弈公开化造成的政府权威流失。这不是一个单纯的道德号召和党性教育就可以解决的问题。这是一个深层政治问题在部门和个人利益问题上的投射。因此，将政府行政体制改革的问题作为一个重要的政治问题对待，而不是草率地作为一个行政问题对待，对于进一步的改革具有决定性意义。

从近年来社会情势的变迁来看，必须要对“县政”做出改革，如果能够顺利的转变管制性思维，“县政”改革将是进一步改革的突破口。

李秀江：您认为理想中的“县政”应该是怎样的？当前县级主要领导最重要的是提高哪方面的素质？要实现怎么样的转变？

棹元：理想中的县政当充分的体现自治精神和现代政治规则。而当前县域主要领导最需要提升的是政治担当意识和政治责任伦理。要实现这样的转变，既需要其自身的政治良知，又需要权力结构的内部监督，最重要的，是老百姓手里握有实实在在的监督权和选举权。